當(dāng)初大隈內(nèi)閣的對華政策，尤其是“二十一條”，即便在日本國內(nèi)也廣遭非議，日本元老派和其他持重穩(wěn)健人士都對此表示不滿。日本元老山縣有朋的嫡系、時任朝鮮總督的寺內(nèi)正毅評價道：“大隈內(nèi)閣向中國要求二十一條，徒惹中國人全體之怨恨，而日本卻無實(shí)在利益。”

在大隈即將倒臺前夕，寺內(nèi)便被山縣等元老選定為繼任者。鑒于前任在對華外交上的失敗，寺內(nèi)主張“中日親善”，以緩和中國國內(nèi)的仇日情緒。為此，他以西原龜三為特使，派西原以個人名義來華，對政策調(diào)整的可能性進(jìn)行試探。

西原本人自稱是“王道主義者”，指責(zé)大隈內(nèi)閣的對華政策是“霸道主義”，持強(qiáng)烈反對態(tài)度。西原來華后見到的第一個高官是有親日派之稱的章宗祥。他告訴章宗祥，寺內(nèi)不久將組閣，新內(nèi)閣會一反從前政府的態(tài)度，徹底實(shí)行“中日親善”。

章宗祥因?yàn)檫€沒有完全弄清西原的底細(xì)，所以未與之進(jìn)行深談，對西原的親善之談，他也認(rèn)為只不過是普通的門面話。可是在得知寺內(nèi)有可能成為日本下屆政府的首腦，西原又是這位未來首相的使者后，段祺瑞卻非常重視，立即予以接見。

當(dāng)初在日本提出“二十一條”時，段祺瑞曾是政府要員中為數(shù)極少的主戰(zhàn)派，那時他對日本的態(tài)度，如果用現(xiàn)代政治術(shù)語來描述就是鷹派。不過另一方面，段祺瑞又是一個實(shí)用主義的政治家。他認(rèn)識到，隨著世界大戰(zhàn)的爆發(fā)，國際環(huán)境已開始發(fā)生變化，中國的對外政策也必須適應(yīng)于這一變化。

早在民國創(chuàng)建之前，身為清廷要員的袁世凱就主張實(shí)行“遠(yuǎn)交近攻”的外交政策，即聯(lián)合美國、德國，制約日本。在袁世凱成為民國元首之后，這一政策得到延續(xù)，中日關(guān)系也因此十分緊張，“二十一條”正是這種形勢下的產(chǎn)物。

段祺瑞主張將“遠(yuǎn)交近攻”改為“一律看待”。他說：“中國對于各國宜取一律看待主義，彼以誠意來，我亦以誠意往。”換言之，只要其它國家主動示好于中國，就沒有必要先入為主地予以排斥。以此新政策來看待日本，如果寺內(nèi)新內(nèi)閣真的能夠改變對華政策，則絕不妨礙他老段由鷹派轉(zhuǎn)變?yōu)轼澟伞?/p>

這時德日因一戰(zhàn)已成為敵對國。為了表明自己并不親德，段祺瑞在接見西原時，便要他回去轉(zhuǎn)告寺內(nèi)：“日本因?yàn)槲伊魧W(xué)德國，故認(rèn)為我和德國有著特殊關(guān)系。這誠然是多余的顧慮。”

寺內(nèi)曾赴法國，并擔(dān)任過駐法公使館的附武官，段祺瑞以此打了個比方：“據(jù)說寺內(nèi)先生長期在法國，但并沒有人說他與法國有特殊關(guān)系。我所想的只是中國和東方。”

此次接見不久，段祺瑞即派章宗祥出使日本，與日本加強(qiáng)往來和接觸。臨行前，章宗祥請示對日基本方針，段祺瑞向他明確交待：“遠(yuǎn)交近攻之策，自不適用于今日。”章宗祥素來主張與日本搞好關(guān)系，見作為總理的段祺瑞與他見解相同，“心中為之一安”。

當(dāng)章宗祥以駐日公使的身份出使日本時，寺內(nèi)內(nèi)閣已經(jīng)正式成立，西原又跑來與章宗祥會晤。

雖然大隈內(nèi)閣已經(jīng)下臺，但當(dāng)時中國各地仍有大隈內(nèi)閣所派遣的浪人在到處興風(fēng)作浪，盡情搗亂，尤其是山東膠濟(jì)沿線一帶折騰得更兇，這讓章宗祥感到十分頭疼。既然西原一直把話說得那么漂亮，他就決定用投石問路的辦法來試一試，于是便托西原傳話給寺內(nèi)，要求予以解決。不久，日本政府果真下達(dá)命令，取締分散中國各地的浪人，要求一律限期回國。之后在西原的促成下，日本向中國提供了第一筆交通銀行借款，以作為表達(dá)其“誠意”，讓中國消除戒心的見面禮。

其間因段祺瑞下野，中日關(guān)系未再取得進(jìn)展。直到段祺瑞“三造共和”，得以重新上臺，他才重新考慮外交政策。這時，時任交通總長的曹汝霖提出了一個新見解。他認(rèn)為，“遠(yuǎn)交近攻”是強(qiáng)國才能采取的策略，中國只是一個弱國，作為弱國，既不適宜于“遠(yuǎn)交近攻”，也不能單純的“一律看待”，而只能采取“近交”、“善鄰”的政策，說白了，也就是必須采取親日政策。

曹汝霖的這一見解，博得了段祺瑞的贊賞。他在送此前一直在天津活動的西原回國時，特地請西原向寺內(nèi)轉(zhuǎn)達(dá)自己的意向：“中國的政局幾經(jīng)變化后，我再度出任總理。將來一切施政，當(dāng)按預(yù)定方針進(jìn)行。”

得到西原帶回的這一重要訊息，寺內(nèi)內(nèi)閣作出決定：“對段內(nèi)閣給予相當(dāng)友好的援助。”至此，日本政府終于明確了全力援段的政策。