漢初實行國家授田制度，按軍功授田，創造了一大批大小地主和自耕農，并迅速安定了漢初的政治局面。國家授田制度是在地廣人稀的背景下實施的，由于當時人地矛盾并不突出，再加上國家對小農經濟的扶持，新立戶者一般可以獲得百畝左右的土地，即便存在不足，也不會相差太遠。這個制度一直維持到呂后時代，還能夠正常發揮作用。

但是，隨著社會的長期安逸，這些土地逐漸變成了私有制，到了“文景之治”時代，這種私有制變成了土地兼并，鄉里兼并勢力非常活躍。如果說授田制下的土地買賣還受到某種限制外，則這種限制在景帝之后就失去了效用。兼并使得本來就十分脆弱的小農的土地日益集中在這部分人手中，導致小農不斷陷入破產的境地。隨著武帝以降，授田制的廢止，再加上豪強勢力對小農的兼并導致其破產流亡和大量奴婢化，國家在鄉里的控制就面臨著嚴峻的挑戰。

而百姓一旦淪身為奴裨則意味著國家對其人身的、經濟的控制權的喪失。國家無力從根本上解決土地兼并對國家在鄉里人身、經濟控制帶來的沖擊。所以面對小農破產，西漢中期后的君臣在對流民“招流”的同時，呼聲最高的便是“限奴”，與之相伴的則是企圖從一定程度上解決小農破產之源的“限田”。由此掀起西漢中后期國家與豪強間圍繞土地和奴牌問題的經濟和人身控制權爭奪。而能與國家爭奪土地和奴婢的豪強的崛起，正是西漢基層治理崩壞的結果。

豪強抬頭架空鄉賢控制基層

秦和西漢前期，國家在鄉三老、里父老等具有基層鄉賢的選用中具有主導地位，當時國家對鄉里強宗大家的抑制和垂直型鄉里行政體系的存在，當時的鄉里權力結構體現出極強的王權一元支配色彩。三老、父老體系充其量是國家在鄉里一元支配的組成部分而已，至于孝悌和力田之屬更是如此。對基層的控制實際是相當嚴密的。

這個時期，國家對可能同自己爭奪基層控制權的鄉里大宗豪強保持高度謹慎的態度，對其的預防大于依賴，對其武斷鄉曲及不法現象只要王權需要完全掌握縱橫打擊的主動權。但，隨著社會經濟的發展，漢初“黃老之治”已經不能滿足社會的需要了。主張加強中央集權，實現大一統的儒家思想便起而代之。漢武帝接受董仲舒的建議，“罷黜百家，獨尊儒術”，采用經過董仲舒改造過的新儒學，實則外儒內法，作為官方意識形態指導思想。

自漢武帝確立“獨尊儒術”之后，新儒學成了漢帝國的正統思想，為了加大推行力度，鼓勵基層士人攻讀儒家經典，漢政權把學習《六經》和出任國家官吏結為一體。這無疑加速了儒學的普及。至平帝時全國自中央、郡(國)、縣、鄉至基層的里，建立起完整的教育體系。里部的學校“序”是幼童學習的專門場所，自此以后，所有里部幼童必須接受儒學教育。

為了加大政治教育的普及力度，漢代政府使出治民殺手锏，把攻讀五經和入仕做官對接，這把里部民眾的思想控制水平在制度層面上推向其極限高度。在“以孝治天下”的溫情面紗下，漢政府對于“通財共居”的現象采取默認甚至是鼓勵的態度，產生于血緣關系基礎上的儒家“親親、尊尊”思想成為社會的主流。這樣的局面下，通族合宗的宗法血緣聚落集團“聚”大量出現，改變著本由小農主導的基層社會結構。

隨著這種鄉里百姓之間的宗族結合出現進一步加強的趨勢，鄉里豪族勢力不斷發展，主要表現為以豪族為主體的宗族、豪強力量的增強和在鄉里影響的擴大。地主、官僚和商人三位一體的結合日益緊密，而原來在鄉里有影響的諸強宗大家中的一部份也有機會成為統治階級的一員，進而憑借這種政治以及經濟的優勢，很容易以其家族為中心形成盤踞鄉里的豪族勢力。秦和漢初一直飽受打擊的豪強勢力開始抬頭了。

另一方面，武帝算緡以前，豪強階層主要活躍在流通領域，生產性投資也局限于開礦、冶鐵、煮鹽、鑄錢等部門，兼并土地的問題尚不突出，故有“未有并兼之害”的說法，故這一時期流民問題并不突出。但武帝對工虞商賈不加分別的毀滅性打擊政策，雖使豪強在一定時期銷聲匿跡，但這造成豪強資金大量回流農村，使得豪強勢力在基層之間坐大。

隨著鄉里宗族豪強勢力的發展，鄉官父老等鄉里職能性控制人員逐漸為鄉里豪強大族出身的豪民所占據。鄉官大多有位無祿，有秩、嗇夫等雖為郡縣屬吏出任，但卻“職斯祿薄”，斗食而已。但鄉官畢竟是廣大農村的頭面人物，眾望所歸，還有機會遷升為郡縣屬吏，乃至地方長吏，故也不失為豪民從政之一途。豪民擁有雄厚的財力，因在鄉里氣指頤使、偷稅抗稅、辜榷奸利、大放私債，間接地左右著漢代的鄉里政權。

豪民盡管無權，但財勢凌人，在社會上宗族勢盛、財大氣粗、奴仆賓客成群、坐享威福，其權勢或可與鄉里政權并重，或高高凌駕于鄉里政權之上。鄉官里吏自然“畏憚”，而不敢“篤責”。由此，豪民買通、權錢結合、對鄉里政權的控制步入了新的階段。

鄉里宗族豪強勢力的強勢發展，隨之而來的是更加肆無忌憚的兼并。由于官僚、地主和商人三位一體的結構特征以及兼并的普遍發展，再采取直接打擊的舉措已經不可能。而鄉里政權排解糾紛、組織生產、賑災扶貧等行政職能喪失殆盡，農民破產流亡的勢態一發而不可收。統治者轉而企圖通過“限田”、“限奴”的辦法來抑制兼并，以解決農民大批失地流亡和淪身為奴脾的現實危機。

但這時國家所能做的，只是將地方上危害極大、武斷鄉曲的豪強清除掉，而不能改變總體上基層勢力壯大的格局。如此，矛盾的積累便會在總體上爆發，國家政權的瓦解與基層控制結構的解體只是同一種結果的兩種體現罷了。

于是，隨著鄉里兼并之害的繼續發展，鄉里小農經濟日趨脆弱，國家在鄉里的統治基礎開始發生動搖，社會矛盾日益激化并最終導致了西漢王朝的滅亡。