朱元璋出身底層，是真正意義上的草根。草根帝王的最大優點或者說特點，就是對民間疾苦有著切膚之痛。朱元璋深知基層對帝國來說，如同大廈之根本，要是根本出了問題，大廈無論看上去有多么輝煌多么巍峨，最終也免不了轟然倒塌的敗局。于是，他對基層的重視便超乎尋常。

今天我們所說的基層，一般是指鄉鎮甚至社區和村組一級，但在明朝——嚴格地講，應該是在歷史上的大多數朝代——國家政權的控制力只能到達縣一級，縣以下里甲的治理，乃通過村民的自治、鄉規民約以及家族勢力的影響來完成。也就是說，在明朝，最低級別的官員就是縣官和散州(級別等同于縣)的州官了，他們負責直接與民眾打交道，因而被稱為“牧民之官”或“父母官”。

朱元璋在位時，奉行的干部任用政策之一就是特別注重州縣級地方官員的品行，比如洪武二十年，他就曾兩次談及此事。一次是郊祀禮成時對內侍說：“國家任命守令之事，若不能福民，則是棄君之命。”一次是因青州遭遇蝗災，地方官對上瞞報，朱元璋告誡戶部官員道：“代天理民者君也，代君養民者守令也，今使者言青州民饑，而守臣不以聞，是豈有愛民之心哉！”對失職的基層官員，朱元璋的處理是將其逮捕治罪;對犯過小錯誤，但任職期間尚能較好履行職責的知縣，朱元璋往往網開一面，法外施仁。如諸城知縣陳允恭因犯錯誤被流放云南，朱元璋偶然聽說他“治縣時能愛民”，認為他雖有過，但亦“可用也”，遂召復其官。

正是看到縣官的形象在老百姓心目中幾乎等同于朝廷、等同于皇上，因而，朱元璋對縣官的要求幾乎到了苛刻的地步。比如頒布的《大誥》中就規定，老百姓可就父母官是否“害民取財”、“有司不才”、“清廉直干”、“撫民有方”直接向朝廷反映。如此看來，明朝時老百姓要上訪，是件非常容易的事，絕不會有地方官膽敢派人到北京去截訪。更有甚者，朱元璋還進一步規定，百姓有權按他在《大誥》中提出的標準對照基層官員，如果官員屬于奸惡官吏，老百姓有權把他直接扭送到京城，這不但不是妨礙公務，以下犯上，反而是值得獎勵的義舉。

朱元璋的設計雖有矯枉過正之嫌，但在他統治期間，大明帝國處于上升期卻是不爭的事實。然而，無論多么好的制度，一旦執行者陽奉陰違，制度就等同一張廢紙。到了明朝中晚期，當整個帝國腐敗成風，政以賄成，基層的潰爛就成為必然。

按朱元璋制定的政策，明朝官員俸祿極低，起初，這種苛刻的制度和嚴密的糾察考核對地方官是一種強有力的約束。隨著明朝享國日久，盡管地方官的灰色收入早就成為充實宦囊的最大入項，但制度性的陽光收入仍微乎其微。作為直接與民眾打交道，事務性工作繁多且極易出問題的縣官，如果不挖空心思去撈取灰色收入的話，只拿朝廷發給他們的工資，恐怕就真的只夠買柴和水了。而一旦去撈取灰色收入，賢者自然不屑為之——比如海瑞當地方官時，就以耿直和清貧出名;而不肖者一門心思撲到撈好處上，與朱元璋所期望的“清廉直干”“撫民有方”無疑南轅北轍了。

除了不得不常常找辦法貪墨外，縣官的升遷與京官相比，也顯得很緩慢。明朝中后期的慣例是，科舉是官員的正途出身，而出任縣官者，從進士到舉人、監生、貢生都有。但縣官的清貧和海量的事務性工作，以及整個官場對京官的重視和對地方官的輕看，都使進士們把外派出任縣官視為畏途。沈德符就在《萬歷野獲編》里講，當時的知識分子一旦中了進士，第一是希望入翰林，第二是希望做給事中，第三是希望做御史，第四是希望當主事——這四個職位都是京官，不僅可以得享繁華舒適，更重要的是人在天子眼皮下，容易有升遷的機會。一旦被任命為州官或縣官，竟然“魂耗魄喪，對妻子失色”，乃至向主管官員求情，希望能免去這一任命。

進士們不愿意當縣官，舉人也把當縣官視作雞肋。因此，晚明時期，縣官一般都是年邁學荒的舉人或是更低一級的監生、貢生之流充任。這樣，朱元璋寄托了無限希望的基層，其主事者便出現了這樣兩種情況：其一，少數由進士充任的縣官，必然為自己沒能留在京城入翰林當御史而深感煩憂，哪怕曾有報國之志，但眼看同年們由于分配在中央機關而迅速升遷，自己卻沉淪下僚，不免生出怨艾之心。這種情況下，他們對待工作的態度是不求有功，但求無過，拖過幾年后通過關系升職或是調到京城。凡事以拖延、掩飾、敷衍為要訣，保持表面上的穩定即可對上面交差，至于這種穩定之下是否潛流著極大的不穩定，不在他們考慮之中。其二，多數由科場不得意的舉人和監生貢生充任的縣官，自知在仕途上不可能再有多大的進步，千里做官只為財，“于是受賄營私，不復以承流宣化為事，巧需酷算，一毛不遺。上司至則厚奉迎以寬指摘，飾玩好以市姑息”。這樣的官員，不過是把做官當成了一門生意。晚明時期，陜西和山西一帶蝗旱相繼，饑民遍野，隨后相繼演變為民變。究其初始，如果這些地方的縣官們能夠真正像朱元璋要求的那樣撫民有方，完全可以將民變扼殺于萌芽之際。但當走投無路的饑民與政府的關系變得越來越對立仇視時，守土有責的縣官們不是去疏導和安撫，而是繼續多年來在他們看來是最有效的高壓，勢必導致惡果。陜西澄城事件就是其中最為顯著的一個例子。

崇禎元年，陜西大旱，澄城是全省受災最嚴重的地方。縣令張斗耀不僅不賑濟災民，反而催科甚酷——他之所以敢這樣干，一方面，他知道國家對官員的制度性要求早已是一紙空文;另一方面，他固執地相信，只要施以冷酷彈壓，無論多大膽的刁民都只得像溫馴的羔羊一樣任政府宰割。然而，當張知縣派出兵丁四處抓人索賦時，終于導致了“民不堪其毒”——原本就掙扎在死亡線上的老百姓，在張知縣的逼迫下，一個叫王二的人糾集了數百位農民。王二高呼：誰敢殺張知縣？眾人齊喊：我敢殺。如是者三，這群人沖進縣城，殺死了張知縣，從此嘯聚山林，成為陜北民變之始。官逼民反，歷史確乎千百次地驗證了它的真實性。

這個故事說明：第一，播下的是龍種，收獲的是跳蚤。再嚴密的制度，再美好的愿景，隨著時光的流逝與世道的沒落，最終都會成為鏡花水月。第二，基層的潰爛一開始都是不引人注目的，都是統治者自以為不會威脅整體的星星之火。但量變引起質變，當越來越多的基層都陷入了潰爛的怪圈，無論多么體面堂皇的大帝國，也逃不脫垮臺的下場。