制衡清朝的新軍的財政問題 新軍軍費其實非軍費

縱觀甲午之戰前后的清廷財政狀況，會發現其實當時清廷的財政制度和經濟狀況根本無力支持一場現代化的海戰。清廷一直堅持的量入為出的財政政策以及混亂的財政管理體制造成了中央政府在面臨戰爭等緊急狀況的時候無法有效地調撥和集中財力來應對局面。縱然北洋艦隊在戰力上能夠與日本相抗衡，但是由于中央財政貧弱無力解決后勤保障、彈藥供應等問題，在海戰中失利也是必然的。

清朝國家財政的運轉主要是靠推行解款協撥制度。該制度對于中央支配和控制各省收支有重要意義。在此制度下，中央統計的各項收入數字只是地方每年分兩次上報戶部的收人數額，而并不能表示各地實解國庫的稅收數目。這些上報中央的收人以貨幣或實物的形式分存于地方，等待戶部的調撥。上報總數中的一部分由各省留作地方開支(稱為存留)，第二部分按照常例作為京餉上繳國庫或根據戶部的指示解給其他省派用，第三部分則以協助款項的形式調撥他省(即協餉或稱協款)。布政使司每年春秋兩季把本省當年實存銀數和第二年應需開支的官兵俸餉預先估算造冊，稱為清冊，由督撫咨送戶部。每年冬季，各省督撫必須預先估算第二年應支俸餉銀兩，造冊咨報戶部，稱為冬估。戶部對清冊和冬估冊進行審核，然后確定對各省協濟的銀數。

這一制度是與地方經理稅收、中央財政與地方財政無嚴格區分的狀況聯系在一起的，而這樣的狀況很難避免地方把持財源。戶部依靠中央的權威命令地方解撥，通過布政使司來牽制督撫，從而節制地方財政，使其統一于中央集權的財政體系中，這樣的制度對中央權威的依賴性太大。如果中央的權威能夠有效節制地方政府，就能保證實撥實解;反之，如果中央的權威低落，地方完全可以找出種種借口來使應解的數目大打折扣，或根據自己的利益決定解款方向。甲午戰前，地方財權的膨脹正是對解款協撥制度效用的破壞，也使它的弊端更明顯地顯露出來。解款協撥制度還有一個弊端，就是如果某地收人有限，不能按指示解款，而某項建設又必須依靠這筆解款，同樣會形成有撥無解的情況，從而導致對建設進程的阻礙作用。

這兩個弊端在北洋海防建設過程中都有表現， 北洋籌建之時，其經費重要來源之一厘金己由地方督撫支配，中央權威的低落、地方財政的膨脹使解款協撥制度的弊端更明顯地表現出來，地方督撫主要以自己利益為進退，決定解款方向，北洋受害不淺。李鴻章在光緒五年十月即指出江蘇、廣東、福建三省厘金分毫無解的原因是“該省自行留用”。第二個弊端，即個別省收人萎縮時，難以實撥實解。如浙江厘捐原以絲捐為大宗，但由外洋蠶桑年盛一年，厘捐逐年減收，不敷撥解。浙江省厘金項下歲撥北洋經費40萬兩白銀，減為32萬兩后仍不能實解，其實每年實解不過10余萬兩。

在“量入為出”的傳統財政收支平衡原則指導下，清政府雖然有清冊和冬估冊這類類似財政預算的手段，卻遠不能與編制近代的收支預算相比，直到宣統三年(1911年)清廷才第一次編成近代形式的預算。這樣的制度難以對突發事件導致的緊急財政需要做出迅速反應，尤其是當它和光緒年間庫儲空虛的狀況以及上文提到的解款協撥制度的弊端相結合時，其弊病就顯而易見了：一旦某地有突發性事件發生，在庫儲空虛的情況下，中央就不得不“視輕重緩急”挪款救應;即使沒有中央的命令，地方有時也不能坐等別省協款，而不得不將應解出之款截留派用。在當時，北洋海防款項是一筆不小的數目，往往被視為可緩之款調走救急。李鴻章督辦北洋后，首先的一筆巨款的挪用就是左宗棠規復新疆之事。光緒五年，平定西睡，在此期間，海防經費中很大的一部分被用于抵撥西征軍餉或償還西征所借洋債。光緒元年至六年，北洋餉銀就“撥給滇案釁款銀”20余萬兩，“借撥河南買米銀”4萬兩，“撥給山西、河南兩省販款銀”20萬兩，“撥給京師平果不敷價銀”7.5萬兩，“撥給直隸販撫各屬運米腳價銀’1萬兩，“撥給河間等處井工銀’4萬兩，惠陵工程4萬兩等等。光緒十五年亦曾從“海軍續撥項下暫借20萬，充山東河工之用’。對本已不足額的海軍經費而言，這些調撥無疑是雪上加霜。

北洋海防籌辦二十余載，到甲午戰前已初具規模，不可謂沒有成績。然而二十余年中，北洋軍費籌措一直舉步維艱。雖然北洋海防用款一直是清政府財政支出的重要部分，但分析其供給狀況，仍可發現很多問題。蔣廷黻曾言“李鴻章辦海軍第一個困難是經費，經費所以困難就是因為中國當時的財政制度，如同一般的政治制度，是中古式的”。而現代戰爭需要的是強大的國家動員能力和有效地后勤保障系統，清朝政府混亂的財政體制根本無力支持北洋水師這樣一支新式海軍在現代條件下打贏一場現代戰爭。