“四善二十七最” 古代官員如何考核？

洪邁在《容齋隨筆》“四筆”中說(shuō)：“唐制，尚書考功掌內(nèi)外文武官吏之考課，凡應(yīng)考之官家，具錄當(dāng)年功過(guò)行能，本司及本州長(zhǎng)官對(duì)眾讀議其優(yōu)劣，定為九等考第，然后送省。……今但付之士按吏據(jù)定式書于印紙，比者又令郡守定縣令臧否高下，人亦不知所從出。”粗略看來(lái)，此言是說(shuō)唐宋兩朝考績(jī)方式多有不同，宋代考績(jī)不如唐朝嚴(yán)謹(jǐn)。

考績(jī)，也稱考課，考核，課績(jī)和考察，是對(duì)在職官吏政績(jī)狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)，確定等級(jí)和去留。洪邁寫這段文字是指責(zé)當(dāng)朝不好嗎？不是！思忖《容齋隨筆》主旨，洪邁決不會(huì)有此意。他不過(guò)把觀察到的現(xiàn)象記錄下來(lái)而已。確實(shí)，考績(jī)走過(guò)遙遠(yuǎn)的路途之后，形成了意味深長(zhǎng)的情勢(shì)，一面是高層千方百計(jì)堵塞漏洞，另一面則是在具體的操作中日益流于形式，嚴(yán)重程序化。

查閱史書，官吏考核的制度和方法在我國(guó)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。《尚書》中有“三載考績(jī)，三年黜陟幽明”的說(shuō)法，盡管此說(shuō)未必真正實(shí)行過(guò)，但后來(lái)各朝大都采取了3年考績(jī)的辦法。考核的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容，從先秦到清，歷朝歷代雖有很大差別，但大多包含對(duì)官吏自身的要求，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、戶口情況、財(cái)政收入、社會(huì)治安以及能否發(fā)現(xiàn)人才等方面的內(nèi)容。對(duì)官吏自身的考核，從先秦開(kāi)始，就以德、能、功來(lái)要求官吏。荀子提出“德以敘位，能以授官。”唐代的“四善”(一曰德義有聞，二曰清慎明著，三曰公平可稱，四曰恪勤匪懈)，就是把官員自身的道德修養(yǎng)放在首位。至于勸課農(nóng)桑，戶口增加，獄訟無(wú)冤，推薦人才等等，則是考核官吏具體的業(yè)務(wù)能力。

對(duì)官吏考核的方法有定期、不定期，逐級(jí)考核和專項(xiàng)考核等多種。從漢代至唐宋，大抵一年一小考，三年一大考。明朝規(guī)定，三年初考，六年再考，九年通考。當(dāng)然，不定期考核、逐級(jí)考核、單項(xiàng)考核也很流行。漢代實(shí)行逐級(jí)考核，皇帝考核丞相，三公;尚書考核列卿，御史中丞考核刺史、丞相和三公;刺史考核郡太守，郡太守考核縣令、縣長(zhǎng)，縣令考核鄉(xiāng)三老、嗇夫。采用多種方法考核以后，就可以定出等級(jí)來(lái)。漢代考核的結(jié)果，最好的稱最，差的稱殿。唐代官吏考核分為三等九級(jí)，即上、中、下三等，上上，上中、上下，中上、中中、中下，下上、下中、下下九個(gè)級(jí)別。按“四善”“二十七最”的標(biāo)準(zhǔn)，一最四善為上上，一最三善為上中，一最二善為上下，無(wú)最二善為中上，無(wú)最一善為中中，職事粗理，善最不聞為中下，愛(ài)憎任情，處事乖理為下上，背公向私，職務(wù)廢缺為下中，居官諂詐，貪濁有狀為下下。明朝分為稱職、平常和不稱職三種等級(jí)。在三年內(nèi)，兩次考核稱職，一次平常的，按稱職算，兩次稱職，一次不稱職，按稱職算;一次稱職，一次平常，一次不稱職，按平常算;兩次不稱職，或兩次平常，一次稱職或一次不稱職的，按不稱職計(jì)算等級(jí)。

吏考核方式方法雖然不一定很完滿，但能作為一種制度延續(xù)下來(lái)，自有可取之處，對(duì)官員的管理肯定發(fā)揮了積極作用。凡事都有吊詭之時(shí)，實(shí)行既久的官吏考核也是如此。到了唐代中后期，監(jiān)督、制約機(jī)制的不完善，官僚體制的各種弊端表現(xiàn)得較以前突出，考績(jī)?cè)诤艽蟪潭壬现饾u流于形式，將被考核的官員一律定為“中上考”的情形越來(lái)越多。《唐會(huì)要》“考功郎中”條，記德宗貞元六年(790年)正月事說(shuō)：“自至德以來(lái)，考績(jī)之司，事多失實(shí)。常參官及諸州刺史，未嘗分其善惡，悉以中上考褒之。”某些人因身份地位不同，基本是未考核已定級(jí)。負(fù)責(zé)地方軍政、民政、行政重務(wù)的官員，其課績(jī)基本都定在上考范圍之內(nèi)，所謂的“考”，實(shí)際是花費(fèi)人力、物力，把形式認(rèn)認(rèn)真真演誦一遍，然后堂而皇之地在上考中再區(qū)分為上中下三等。

每個(gè)皇朝都出臺(tái)了不少有關(guān)考察的命令，也屢次強(qiáng)調(diào)要認(rèn)真執(zhí)行，結(jié)果卻往往不得力，常常成為徒有其名的具文。南宋高宗時(shí)，樞密院編修鄭剛中說(shuō)：“每當(dāng)朝廷要施行一件事的時(shí)候，總是交代給監(jiān)司去辦，監(jiān)司交代給郡守，郡守再交代給縣令。各自將檔下達(dá)的手續(xù)辦理完畢，卻不再過(guò)問(wèn)對(duì)于老百姓是否帶來(lái)了實(shí)惠。……結(jié)果，現(xiàn)在無(wú)論朝廷頒布任何良法美意，天下人都知道不過(guò)是虛設(shè)空文。這種欺罔誕謾之弊，至今不能革除，上下各級(jí)普遍如此，只圖應(yīng)付當(dāng)前，到了檢查的時(shí)候，就拼湊些彷佛近似的材料，向上報(bào)告。”鄭氏雖未特指考績(jī)，卻把各級(jí)官吏對(duì)待考績(jī)乃至治事的方法揭得見(jiàn)底了。不獨(dú)如此，為了利益，結(jié)黨營(yíng)私，不在少數(shù)。在宋代，即便是依照常規(guī)進(jìn)行考課的地區(qū)、部門，也嚴(yán)重存在“考課不實(shí)”的問(wèn)題。例如，地方虛報(bào)治事績(jī)效;只寫勞績(jī)，不記拖欠等等。

到了清代，考績(jī)?nèi)晕磾[脫走過(guò)場(chǎng)的尷尬局面。《晚清官場(chǎng)規(guī)則研究》記述晚清的考核制度云：“內(nèi)閣漢侍讀僅2缺，另稱‘正副閣長(zhǎng)’，例均保列一等。旗人侍讀14缺，必須兼誥敕者才能保為一等。翰林院自侍讀至檢討，必須在南書房、上書房入值，在清秘堂、國(guó)史館任提調(diào)以及辦院事、協(xié)辦院事者，可保列為一等。”同過(guò)往的朝代一樣，官員的特殊群體仍然享受特殊待遇。

從根本而言，虛應(yīng)故事的弊端與體制相關(guān)，體制不變，監(jiān)督機(jī)制不變，考績(jī)就難免淪入嚴(yán)重形式化，唐宗宋祖都如此。考核，本是一件不錯(cuò)的事情，最終卻異化變味，首先在于高層與基層隔膜，在于某些人憑借特權(quán)謀取私利，另一些無(wú)勢(shì)無(wú)派的人就覺(jué)得不過(guò)爾爾，無(wú)論好壞自己都不是獲利者，上司指東即云東，長(zhǎng)官道西就稱西，久而久之，好事便陷入尷尬境地，不復(fù)有繁榮之態(tài)。