雖然中國的皇帝一直強調(diào)“普天之下，莫非王土;率土之濱，莫非王臣”，這不過是皇帝的一廂情愿。除了亂世，大部分皇帝都被重重規(guī)矩約束著，在皇宮的方寸之間過完一生。當然，全國財政收入也不都是皇帝的，例如清朝就分皇帝私人支配的內(nèi)務(wù)府與戶部的“國庫”，不過二者并非如此涇渭分明，有時互通。

皇家最昂貴的支出，是修繕——修宮殿、修園子、修寺廟、修陵墓，像圓明園、萬壽山、長河工程、永安寺營建，雍和宮修繕、改造工程等等，都要花大錢，不動則已，一動就是幾百萬兩。

在乾隆時期，這些修繕費用內(nèi)務(wù)府出的起，并為引起社會動蕩，但乾隆還是扣上了驕奢淫逸的罪名，而其后國庫空虛成為嘉慶的難題。

到了慈禧太后的時候，清廷國庫和內(nèi)務(wù)府同樣空虛，尤其還面臨外敵，需要建立一支龐大的海軍。所以慈禧太后重建圓明園的念頭打消了，只能退而求其次的修繕頤和園了。

當時中國輿論不好，慈禧太后對于修繕頤和園還是很猶豫的，可內(nèi)務(wù)府和太監(jiān)們不猶豫。重修頤和園這種工程項目，對于內(nèi)務(wù)府系統(tǒng)來說，是一個發(fā)財?shù)拇蠛脵C會，他們是有條件要修，沒條件創(chuàng)造條件也要修，所以就團結(jié)一致，以大沽口炮臺修好了為理由，勸慈禧太后用這筆錢修繕頤和園。

慈禧太后從善如流的答應(yīng)了，然而清朝末年有人計算過，挪用的海軍款項都夠修兩個頤和園。那些多出來的錢，自然被人瓜分了。

內(nèi)務(wù)府已經(jīng)有了一套完善的虛報技巧，內(nèi)外皆知，只瞞著皇帝后妃。這可苦了慈禧太后，她想消弭此事的不良影響，要將修院子的錢當建造海軍來報銷，但這種事情，太后自然是不精通的，可最后還是報銷成功了。齊如山的回憶錄里記載了修繕頤和園的款項如何報銷的有趣的細節(jié)。

這筆錢中確實有用于海軍的，譬如恢復(fù)水操舊制和籌建昆明湖水師學(xué)堂這種冠冕堂皇的名義，以及淪為為御船拉纖的小貨輪等等。這些花銷畢竟有限，而且又有和外國簽訂的合同，款項上都有收據(jù)，不能多加，礙于大清的面子，也不好意思串通外國人作假賬，所以好幾年都沒有報銷成功。最后，慈禧太后不得不請出了恭親王來負責(zé)報銷。

恭親王也沒有好辦法，需要攤派的錢數(shù)太多了，他督辦了一個多月，最后不得已，便授意底下的辦事官，把購買的那幾艘船上的物件，每一種的單價都翻了幾十上百倍。最后，連一條吸水煙時所用的紙捻子，價格都加到一兩多錢銀子一條，才算了結(jié)這場荒唐的報銷。