劉備建立的蜀漢政權(quán)是“黨政不分”的。劉備在位時，劉備作為法定的“一把手”是理所當(dāng)然的執(zhí)行“黨政一體化”，實施的是“以黨代政”的方案;在諸葛亮托管政權(quán)后，諸葛亮也自然的實行“黨政一體化”，不過他執(zhí)行的是“槍指揮黨”，以漢丞相之職統(tǒng)管政權(quán)。正是在“黨政一體化”的制度下，劉備集團發(fā)揚其“能集中力量辦大事”的優(yōu)點，迅速奪取荊州、西川等地，從而建立蜀漢政權(quán);反之，劉備集團“黨政不分”，因而“缺乏系統(tǒng)的冗余性和可靠性”，導(dǎo)致蜀漢政權(quán)猶如曇花一現(xiàn)，蜀漢集團迅速地由繁盛走向衰落和失敗。

雖然“黨政制度”一說是指近現(xiàn)代國家政權(quán)中的執(zhí)政制度和行政制度，但是中國古代也是客觀存在類似的“黨政”制度，具體體現(xiàn)是：內(nèi)廷與外朝、皇權(quán)與相權(quán)，其中內(nèi)廷和皇權(quán)代表的是：特定的少數(shù)貴族群體在政權(quán)中的執(zhí)政方式，外朝和相權(quán)代表的是：普通大眾在政權(quán)中的行政方式(部分貴族也可參與到其中)。前者可以認(rèn)為是“執(zhí)政黨”，皇帝就是“黨和國家”的首腦、總執(zhí)政官，后者可以認(rèn)為是“政府”，丞相或宰相就是政府的總理、首席行政官。需要強調(diào)的是，古代的“黨政制度”并非現(xiàn)代意義的民主制度，而是統(tǒng)治者為提高統(tǒng)治的有效性而采取的執(zhí)政和行政的方法。

在古代中國，“黨政制度”也分“黨政分開”和“黨政一體化”兩種方式，內(nèi)廷與外朝分開設(shè)立、單獨行使權(quán)力就是“黨政分開”方式，由皇帝親自主持行政事務(wù)就是“黨政一體化”。一般來講，國家只要是正常的，“黨政分開”方式為主，皇帝并不事事親躬;反之，國家不正常了，出現(xiàn)動蕩，就會出現(xiàn)由個人的集權(quán)(或中央集權(quán)或地方割據(jù))，實行“黨政一體化”。應(yīng)當(dāng)說明的是，古代封建制度都有“黨政一體化”的傾向，但是為了降低執(zhí)政難度，各個朝代還是實施了有限的“黨政分開”，以保證執(zhí)政的“獨斷”和行政的“專業(yè)化”。但是盡管“黨政有限分開”，皇帝還是通過各種手段來限制個人在行政中的地位和權(quán)力，因而個別朝代是不設(shè)相位的，而是通過“尚書房”或“軍機處”以集體方式行使相權(quán)，因而古代政權(quán)中圍繞“黨政制度”，以個人利益為誘導(dǎo)就充斥了皇權(quán)與相權(quán)的爭奪。一般來說，利益集團在勢力上升階段是要“黨政一體化”的，集中力量奪取土地;當(dāng)占領(lǐng)的地盤足夠大時，“首領(lǐng)”就會稱王稱霸，自然的走執(zhí)政與行政分開的“黨政分開”道路，一方面皇帝可放手行政官員治理天下，另一方面皇帝可把主要精力用以軍事和政治統(tǒng)一中國，進而形成新的王朝。所以就古代而言，“黨政一體化”缺點是明顯的：系統(tǒng)沒有備份，權(quán)力過于集中，成功或失敗往往寄托一人的命運，管理的轄區(qū)太大后個人精力往往不能適應(yīng)需要;反之，黨政分工的好處是：皇帝執(zhí)政，宰相行政，皇帝不必天天換，宰相可以月月?lián)Q，把風(fēng)險前移，從而穩(wěn)座江山。

由于東漢后期，軍閥割據(jù)、士族林立，軍閥往往與士族結(jié)合形成特定利益集團，強者自任“首領(lǐng)”，這就好比在中國大地出現(xiàn)了若干的政黨，其武裝力量一旦占領(lǐng)城池，“首領(lǐng)”就自封為“牧”，從而代表一個特定士族群體執(zhí)政和行政一方，例如，曹操代表中原地區(qū)士族集團曾自封為冀州牧等，而劉表代表荊州士族自稱荊州牧，統(tǒng)治自己的占領(lǐng)區(qū)。因此，東漢后期是地方各自為政的“黨政一體化”。

劉備在赤壁之戰(zhàn)前是沒有根據(jù)地的，但他自強不息，一直在聚集力量。赤壁之戰(zhàn)后劉備先奪荊州，后取西川，然后自領(lǐng)為益州牧，這個時段劉備集團是以劉備為核心的“黨政一體化”，凡事劉備說了算。但是，在奪取漢中后，形勢就發(fā)生了變化，劉備集團統(tǒng)治區(qū)域大增，此時按理，劉備集團本應(yīng)走“黨政分工”的道路，從而統(tǒng)一天下，然而劉備在自立漢中王后，仍然是黨政事務(wù)一手抓(他可能忘記了漢高祖在封漢王后，就放手讓蕭何治理國家，以韓信對敵項羽)，其結(jié)果是劉備死后，蜀漢大權(quán)就轉(zhuǎn)入諸葛亮之手，而諸葛亮又再次黨政一體，最后在諸葛亮死后，劉禪接過政權(quán)，也同樣是黨政一體，蜀漢政權(quán)終于經(jīng)不起折騰了，迅速由強轉(zhuǎn)弱，很快為失敗。